思想者|潘光:上合组织如何走出“政热经冷”?“一带一路”是一个重要契机

【编者按】6月9日—10日,上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议将在青岛举行。中国国家主席习近平将主持会议并举行相关活动。自成立以来,上合组织在经济合作方面取得了显著进展。然而,与安全合作相比较,上合组织的经济合作仍然相对滞后。上海社科院潘光研究员认为,上合组织的经济合作正面临一个良好的契机,那就是“一带一路”建设,它将成为打造上合组织经济合作升级版的强劲动力。以下是他在美国乔治·华盛顿大学的演讲


2013年9月13日,在上海合作组织成员国元首比什凯克会议上,习近平主席提出了构建“丝绸之路经济带”的倡议。不久后,习近平主席又提出了关于建立“21世纪海上丝绸之路”的倡议。近五年过去了,“一带一路”倡议已被国际社会普遍接受。“一带一路”对于上合组织也意义重大,成为打造上合组织经济合作升级版的强劲动力。

上合组织经济合作为什么滞后于安全合作?

 

上海合作组织成立以来,在经济合作方面取得了显著进展,以能源、交通合作为主要内容的经贸合作正在逐步推进,在环保、农业、金融、水资源利用、医疗卫生、社会保障等方面的合作也已展开。 中亚—中国和俄罗斯—中国油气管道的陆续开通,使上合组织框架里的能源合作从双边向多边发展。特别是2008年后全球金融、经济危机逐渐波及中亚以来,上合组织成员国在建立救助/融资基金、构建双边货币结算机制、建立上合专门帐户和开发银行等方面达成了广泛共识。这些应急性项目或措施逐渐发展为常态性机制,使上合组织框架内的区域合作又前进了一步。

 

然而,应该承认,与安全合作相比较,上合组织的经济合作是相对滞后的,常常表现为“政热经冷”。制约上合组织经济合作深化的障碍,可以归纳为四个方面。

 

首先,经济合作的市场推动力不足。上合组织脱胎于解决边界争端的“上海五国”,一开始就聚焦于打击“三股势力”,这使上合组织先天具有政治、安全合作为主要启动力的特征,其框架内的经济合作也带上了浓厚的政治色彩,形成政治推动和政府主导的模式,而市场主体性的缺失,造成深化合作的内在动力不足。正是由于缺乏市场的推动,上合组织经济合作中出现了“官热民冷”、“上热下冷”的状况,一些政府间的协议难以为企业所落实。例如,政府间签订了许多能源合作协议,但执行协议的企业却遇到了靠政府难以解决的具体问题。中俄两国能源企业在输油管道运费等问题上就屡屡出现此类纠纷,一度使能源合作止步不前。可见,如果仅由政府推动而忽视企业关注的成本、利润等问题,经济合作就难以为继。

 

上合组织经济合作内在动力不足还有两个具体原因。一是上合组织成员国在经济发展阶段和发展水平上的悬殊差别影响经济合作的开展。由于各国经济发展水平不同,在外贸管理体制上存在较大差异,贸易和投资环境也不够完善,使货物、服务、资本、技术和人员流动遇到了很多困难。二是合作仍然缺乏互信。例如,中亚国家一直担心中国廉价商品大量涌入将削弱其对国内经济稳定的调控能力,因此一方面积极争取中国投资,另一方面又处处提防中国“渗透”。 结果,上合组织各国的丰富自然资源、广阔市场空间和明显互补性没能充分发掘出来。

 

其次,经济合作的层次不高和领域狭窄。从整体看,上合组织框架内的主要经济交往长期处于贸易层次,合作项目则集中于资源开发领域和基础设施建设,技术含量较高的合作项目和创新型的高层次合作不多。目前,上合组织经济合作仍然主要是中国与俄罗斯双边合作以及中俄各自与中亚国家的双边合作的结合,真正的多边合作项目依然很少。就双边贸易来说,上合组织成立以来,成员国之间的双边贸易规模确实在不断扩大,但各国进出口贸易的商品结构并未发生实质性变化。需要指出的是,上合组织框架内大多数国家的经济发展仍处在发展中国家水平,经济实力差距过大导致区域内相互投资能力不足,严重制约区域经济合作的推进。

 

再次,经济合作的软环境欠缺和基础性障碍。比如,一些上合组织成员国的金融体系不够健全,缺乏有效的监管模式,融资模式比较单一,信息、咨询和研究服务水平较低,严重影响了开展经济与金融合作的便利性和及时性。又如,有的国家的口岸建设、道路建设、通关设施建设、仓储、货运代理等物流设施远远跟不上区域内贸易投资的发展速度,造成了运力不足、通行效率低下等一系列问题。还有,一些国家经济环境不够宽松自由,贸易和投资壁垒较多,个别国家形成家属垄断经营,导致腐败问题突出,又缺乏监管和法制。

 

最后,经济合作过程中的分歧和差异。尽管上合组织成员国共同应对国际金融危机、推动经济合作取得进展,但成员国之间、特别是中国与俄罗斯之间,在上合组织经济合作的发展方向和重点方面仍然存在分歧。长期以来,俄罗斯虽然支持上合组织经济合作,但更重视其一手创建的独联体统一经济空间,特别是欧亚经济共同体/欧亚经济联盟的进程。因此,俄罗斯与中国在上合组织经济合作发展路径上存在分歧。中国认为上合组织目前应将安全合作和经济合作置于同等重要地位,而经济合作将逐渐占主导地位,所以现在就应该全力推动贸易投资便利化,为建立一体化空间努力。俄罗斯则认为目前应主要加强安全合作、应对“三股势力”,经济一体化是一个长期任务,不能操之过急。

 

2014年乌克兰危机发生后,西方对俄罗斯实施全面制裁,后制裁又逐步升级,其后果也波及中亚国家,使俄罗斯、中亚与欧美的经贸关系遭受重创,转而更加注重上合组织经贸合作,中俄在上述问题上的分歧也渐渐缩小,还达成了一系列新的共识。而习近平主席的“一带一路”倡议,为上合组织深化经济合作提供了一个极好的机遇。

为什么“一带一路”能够提供经济合作新动力

 

之所以说“一带一路”成为促进上合组织经济合作深入发展的新动力,主要有以下几方面根据。

 

其一,“一带一路”倡议适应世界和欧亚地区经济发展的新形势。

 

直至今日,前些年国际金融危机的深层次影响仍在不断显现,世界经济出现了复苏缓慢、总需求增长乏力、经济结构调整成为主要特征的新态势,正处在深度转型的阶段。全球经济的疲软低迷及其复苏进程的不确定性,导致上合组织有关各国经济发展的外部环境出现不同程度的恶化。外部需求的急剧下降削弱了中国、印度、俄罗斯等新兴经济体的发展动力;全球资源需求和价格逐步回落,正由卖方市场向买方市场转变,对中亚国家和俄罗斯等资源出口型经济模式造成严重冲击。同时,全球化的内涵与条件发生明显变化,中国、俄罗斯、印度等新兴经济体和中亚国家在世界经济和全球产业链和价值链中的地位出现波动。在这种情况下,有关各国对上合组织框架内经济合作寄予厚望,借助上合组织重振本国经济的愿望和要求空前强烈。针对全球和欧亚地区经济发展的这一新形势,习近平主席提出,要把上合组织打造为成员国的“命运共同体和利益共同体”,使其成为成员国共谋稳定、共同发展的可靠保障。“一带一路”倡议适逢其时,适应世界和地区经济发展变化的新态势,顺应有关国家的人心民意,有助于上合组织务实合作、抓住机遇、实现突破。

 

其二,“一带一路”倡议符合上合组织各国推动经济合作转型升级的需求。

 

自2001年成立以来,上合组织在经济合作上取得了一些成绩。但正如我前面所说的,上合组织经济合作中仍存在实体经济合作薄弱、资源合作比重过大、贸易结构失衡等深层次问题。以资源合作为代表的粗放模式严重制约上合组织经济合作进一步发展的空间,很难为上合组织长远发展提供可持续的经济支撑。在新的形势和条件下,上合组织在经济合作上必须尽快实现转型升级,这是各成员国的强烈愿望。要实现这个目标,就必须根据世界经济发展环境和有关各国经济发展状况的新变化,创新经济合作的思路和模式,推动上合组织经济合作进一步向纵深发展。 目前,经济增长方式的转变是上合组织有关国家普遍面临的任务,而经济转型进程实际上蕴含着广阔的发展空间和合作机遇。

 

上合组织框架内的经济合作必须立足于有关各国经济转型发展的现实和机遇,从而实现上合组织经济合作与各国经济转型之间的良性互动。这不仅是有关国家经济转型发展的需要,也是推动上合组织经济合作转型升级的要求。“一带一路”是在经济全球化进入新一轮发展的条件下,根据区域经济合作已有基础提出的合作新模式,符合上合组织经济合作转型升级的内在要求。“一带一路”的主要内涵不仅仅是传统意义上的贸易通道经济带,更重要的在于其实体经济层面上的产业带、产业链和价值链。“一带一路”通过以点带面,从线到片,逐步形成区域大合作,为上合组织经济合作提供了崭新的发展思路与合作模式,为上合组织框架内开展多领域务实合作创造了新契机和新抓手。

 

其三,“一带一路”倡议兼顾、融合上合组织各方的利益关切与合作诉求。

 

上合组织各国的经济实力和发展状况有所不同,对上合组织经济合作的利益诉求不尽一致,在经济合作中的相对收益也有差别。这些客观存在的差异是上合组织经济合作发展过程中必须重视的因素,否则难以形成有效的合作共识。目前,上合组织各国对经济合作的预期很高,尤其是中亚国家和俄罗斯转变经济发展模式的要求极其强烈,希望通过上合组织经济合作推动其国内经济转型的进程。但是,上合组织经济合作的现行模式显然还难以达到这样的效果,影响了各国参与合作的主动性和积极性。在这样的情况下,“一带一路”倡议实际上正面回应了有关国家对上合组织经济合作的利益关切与合作诉求,旨在将上合组织国家的政治关系优势、地缘毗邻优势、经济互补优势转化为务实合作优势与持续增长优势,打造互利共赢的利益共同体,集中反映了上合经济合作的战略思路。近几年,中国进口达10万亿美元,对外投资达5000亿美元,中国对外经贸关系的飞跃发展和“一带一路”的推进,也将对上合组织经济合作以及各成员国的共同繁荣作出重大贡献。

 

习近平主席在2017年上合组织阿斯塔纳峰会上指出:“中方和有关各方正积极推动‘一带一路’建设同欧亚经济联盟建设等区域合作倡议以及哈萨克斯坦‘光明之路’等各国发展战略对接,上海合作组织可以为此发挥重要平台作用。中方倡议逐步建立区域经济合作制度性安排,并从商签《上海合作组织贸易便利化协定》做起。”可以相信,“一带一路”将在兼顾、融合上合组织各方的利益关切与合作诉求,打造上合组织经济合作的升级版方面发挥日趋重要的作用。

 

上合组织框架内推动“一带一路”合作的前景

 

最近几届上合组织峰会均表示支持“一带一路”倡议,如2017年的阿斯塔纳峰会就明确表示:“成员国欢迎‘一带一路’倡议,高度评价在北京举行的‘一带一路’国际合作高峰论坛成果并愿共同落实”。那么,上合组织框架内推动“一带一路”合作的前景究竟如何呢? 我想从安全风险、经济运作、文化基础这三个角度来做一分析。

 

一、安全风险。 首先面临的是极端主义和恐怖主义的威胁。随着“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚溃败,上合成员国面临恐怖、极端分子从中东战乱地区回流的严峻形势。据乌兹别克斯坦的消息来源,已有近8000名“伊斯兰国”分子在阿富汗北部建立了根据地。值得注意的是,这些“回流者”中有的是拿着合法护照回来的,在没有确凿证据的情况下,如何对他们实施监控?这不仅是上合组织成员国,也是欧美国家乃至整个国际社会面临的难题。其次面临的是大量非传统安全威胁或传统与非传统安全威胁互相交织的安全挑战。如制毒贩毒、武器走私、非法移民、黑社会活动、水资源短缺、环境污染、能源管道安全、交通运输安全、金融安全、核安全、粮食安全、信息安全、公共卫生安全等诸多问题,都会干扰、冲击“一带一路”的实施。再次,上合成员国之间的分歧和争端也会形成严峻的安全风险。如乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦在费尔干纳地区的边界和水资源争端,印度与巴基斯坦的克什米尔争端,中印边界问题等。此外,上合组织外部,特别是邻近地区的冲突也对上合组织的安全合作形成挑战,对“一带一路”项目的推进是不利的。近年来,比较突出的例子是俄罗斯—格鲁吉亚战争、乌克兰危机、亚美尼亚与阿塞拜疆之间的纳卡冲突以及旷日持久的中东动乱。成员国对这些外部争端的不同看法对上合组织的团结产生了不利影响,也必然对“一带一路”的安全保障有负面作用。

 

二、经济运作。上合组织要推进“一带一路”倡议,在深化经济合作方面取得突破,就必须在几个最为关键的问题上有所改进。其一,要本着务实精神,确立具体而切实可行的目标,采取有效措施推进合作;光是停留在纸面,没有落实措施是不行的。其二,要本着平等互利、市场经济、相互开放、多边与双边相结合等原则推进合作;只考虑本国利益是不行的,不按照市场经济规律办更是不行的;双边合作是多边合作的基础,而多边合作又能为双边合作构筑更广阔的平台。其三, 加强协调,有步骤有重点地推进合作,应下功夫做好几个标志性的项目; 要避免摊子铺得太大, 切忌重复建设。其四,要尽快建立上合组织的金融联合体,为深化经济合作创造有利条件。上合组织一些重大合作项目之所以难以进行,重要原因是缺乏资金,上合组织建立自己的金融联合体,并同国际金融机构开展合作,就能为这些项目创造融资平台。 目前,上述几点已逐渐成为上合各国的共识,为切实推进上合组织框架内“一带一路”倡议的实施指明了方向。

 

三、文化基础。上合组织进程的历史文化底蕴扎根于中华文化、俄罗斯文化和中亚各民族文化之间上千年的交流融合之中,而贯穿亚欧大陆的“丝绸之路”在其中发挥着至关重要的作用。这一厚重的文化底蕴,就为“一带一路”的一个重要条件——民心相通,创造了有利条件。上合组织成立后,一直遵循“尊重多样文明、谋求共同发展”的精神,通过推动丰富多彩的人文合作,促进不同国家、民族、宗教民众的心灵沟通,取得了丰硕成果。上合组织的人文合作具有不少创新特色。例如,上合组织在国际上最早提出了在网络时代维护信息安全与文化安全的问题,高度重视打击网络犯罪活动,特别要阻止利用网络宣扬极端主义思潮。又如,上合组织特别重视青少年之间的文化交流,将其视为具有战略意义的举措。习近平主席强调:“我们要促进各国民众特别是青年一代心灵相通,使睦邻友好合作事业永葆活力。”可以预见,上合组织人文合作的稳步发展,将为上合框架内“一带一路”倡议的实施奠定坚实的文化基础。

 


【思想者小传】

潘光,上海社科院国家高端智库资深研究员、上海合作组织研究中心主任,中国—上合组织国际司法交流合作基地首席专家。还担任中国中东学会副会长、上海国际友好联络会会长、上海世界史学会会长、上海犹太研究中心主任等;被聘为国家社科基金评审委员,国家反恐工作领导小组办公室软科学专家。2008年被联合国任命为文明联盟大使。长期从事国际关系和世界史研究,特别在上合组织研究、犹太以色列研究、中东、俄罗斯和中亚问题、丝绸之路与欧亚关系等方面取得了丰硕成果,已出版发表著作20余本,论文数百篇。(作者照片由本人提供)


转载请注明来源“上观新闻”,违者将依法追究责任。

(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com)

来源地址:思想者|潘光:上合组织如何走出“政热经冷”?“一带一路”是一个重要契机



图片

Contact ME